CONSIDERACIONES SOBRE GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA
Fabián Orozco MéndezTutor.
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La construcción de una sociedad democrática es responsabilidad del Estado a través de sus
distintos niveles de gobierno, pero es también responsabilidad de las organizaciones de la
Sociedad Civil y sus Ciudadanos como individuos.
CARE es una organización que se sitúa en el campo de la sociedad civil y parte de su misión
es contribuir al fortalecimiento de la democracia, la gobernabilidad y la cohesión social local y
nacional. En esa medida impulsa procesos de participación, transparencia, rendición de cuentas e inclusión social, promoviendo el establecimiento de espacios permanentes de diálogo entre Estado y Sociedad Civil, para la construcción de la política pública.
Bajo ese mandato, el proyecto Gobiernos Locales Transparentes, financiado por DFID a través de CARE Reino Unido y ejecutado por CARE Ecuador en la Provincia de Imbabura, se
asoció con Diagonal y la Universidad Técnica del Norte, para emprender en un proceso de
desarrollo de capacidades ciudadanas locales, que ha llegado a su fin.
Dicho proceso tomó seis meses, durante los cuales bajo una modalidad semi-presencial
(asistencia a clases dos sábados cada mes y el resto a través del internet), los cursantes
tuvieron la oportunidad de participar de cinco módulos sobre temas clave atinentes a la veeduría ciudadana, el control social y la rendición de cuentas, conducidos por profesionales
expertos en los mismos.
La formación a los cursantes, además de las clases presenciales y la interlocución a través
del internet, fue acompañada de una bibliografía sobre los temas y también sobre un material
bibliográfico preparado exclusivamente para este curso, por el politólogo Julio Echeverría,
Director de Diagonal, cuya ventaja es que se trata de reflexiones y aportes sobre los procesos
de participación puestos en marcha en el Ecuador durante este período. Es decir se trata de un material bibliográfico que da cuenta de los procesos coyunturales de la participación ciudadana, lo que les da a los cursos realizados, una actualidad y pertinencia importante, más aún cuando han sido tratados por un connotado politólogo que continuamente está analizando
estos procesos a través de la cátedra y otros medios.
Para CARE es muy satisfactorio presentar estos documentos que son parte de los resultados
de estos cursos y a la vez son una contribución al debate nacional sobre la democracia, la
participación y el ejercicio del poder local y nacional.
Francisco Enríquez Bermeo Coordinador de Proyectos de CARE Ecuador – Imbabura
Ibarra, abril de 2011
De la gobernabilidad a la gobernanza: centralización o múltiples niveles de gobierno
1 Introducción
La elaboración y discusión de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza tuvo su inicio en los años 70 del siglo XX, y su evolución como instrumentos o referentes centrales para el ‘buen gobierno’ no se detiene aún; en sus inicios esta discusión apareció para enfrentar lo que se denominó por entonces como ‘crisis de gobernabilidad’ de las democracias occidentales; ahora sus desarrollos apuntan a cómo profundizar y mejorar la gestión de los asuntos públicos, desde la perspectiva del fortalecimiento ciudadano, en una dimensión que supera el exclusivo plano estatal de delimitación política; ahora, los ámbitos de gobierno subnacionales y trasnacionales asumen cada vez mayor importancia, e intervienen una multiplicidad de actores no estatales igualmente interesados en la construcción del bien público.
La sociedad proyecta sus problemas y soluciones a través de la elaboración de conceptos, en los cuales se sintetizan los componentes ‘ideales’ que proyectan la sociedad y los actores sociales. Los conceptos de gobernabilidad y gobernanza aluden a la generación de las condiciones óptimas para el logro del buen gobierno, entendido como aquél que posibilita el incremento de las capacidades decisionales de la sociedad para dotarse de las mejores condiciones de bienestar individual y colectivo.
La problemática del gobierno ha acompañado a la historia de la humanidad desde sus inicios; conceptos como los de política, ciudad, o democracia han funcionado como referentes para la construcción de las estructuras sociales. Las sociedades requieren ser gobernadas para lo cual tienden a dotarse de estructuras que garanticen su reproducción en el tiempo, los conceptos contribuyen a la configuración de estas estructuras que aparecen como instituciones, las cuales regulan las interacciones sociales.
El concepto de gobernabilidad pertenece a la época de la instauración de los Estados nacionales, mientras que el concepto de gobernanza aparece en cambio en la época de la maduración de la modernidad, en la cual el Estado nacional es superado por tendencias que lo proyectan en dimensiones tanto trasnacionales como subnacionales. Esta transición genera el problema de una diferenciación y pluralización de ámbitos de poder. Desde la perspectiva de la gestión política local, el concepto de gobernanza aparece como un instrumento pertinente para reconocer la importancia creciente de condiciones políticas que tienden a diferenciarse cada vez más en una pluralidad de actores y de sedes de poder, que se expresan a su vez en múltiples niveles de gobierno.
En la actualidad, tanto en el Ecuador como en América Latina, la problemática de la gestión local ha cobrado particular relevancia justamente en relación a estos procesos de construcción de gobernabilidad y gobernanza; las crisis políticas de los estados nacionales que se manifestaron a lo largo de las dos últimas décadas del siglo pasado, en el contexto de la aceleración de los procesos de globalización, determinaron una nueva centralidad de la cuestión local.
Muchos procesos que antes eran realizados por el Estado central han sido delegados a ámbitos locales de gestión, en los cuales la mayor cercanía de los usuarios o beneficiarios de las políticas y de los servicios sociales, permite mejorar los rendimientos de la intervención pública. A esta línea de transito de la gobernabilidad a la gobernanza: centralización o múltiples niveles de gobierno.
:, que en mucho respondió a la implementación de políticas de ajuste
estructural, se correspondió un relativo debilitamiento de la capacidad regulatoria y de orientación
estratégica del Estado.
En la última década se evidencia, sin embargo, un renovado proceso de reconversión de las lógicas
de intervención del Estado, las cuales tratan de recuperar la capacidad de planificación y orientación
estratégica del desarrollo, pero al mismo tiempo amenazan con fortalecer tendencias de concentración
y centralización del poder, que parecían haberse superado, debilitando la línea de fortalecimiento ciudadano
y de importancia de la dimensión local en los procesos de gestión.
Esta característica de la actual transformación institucional se evidencia en significativos cambios
constitucionales y normativos, en los cuales se aprecian estas tendencias aparentemente contradictorias:
a la centralidad de la dimensión local se yuxtapone, en muchos casos de manera confusa, la
tendencia a la concentración de la autoridad estatal.
La idea que se formula en este documento apunta a discutir los temas de la gestión local y tiene que
ver con la búsqueda de una adecuada coordinación de los procesos de gestión entre distintos ámbitos
de gobierno, así como a una adecuada relación de coordinación entre la sociedad civil y sus redes
organizativas y el Estado como principal orientador estratégico del desarrollo.
Esta nueva centralidad de lo local se inscribe en un proceso de más amplias dimensiones y de configuración
de distintos grados o niveles de gobierno (el local, el nacional y el supranacional), los cuales
deben estar adecuadamente relacionados para lograr conjuntamente objetivos de bienestar. Los temas
que hacen referencia al logro del buen gobierno en los ámbitos locales de gestión están, por lo tanto,
directamente relacionados con el logro de sinergias o retroalimentaciones entre estos distintos ámbitos
de gobierno.
Este conjunto de ideas se inscribe sobre la suposición de que los procesos de descentralización y autogobierno
de la sociedad se encuentran en marcha; apunta por tanto a ubicar la necesidad de procesos
y espacios de transparencia y rendición de cuentas por parte de los distintos niveles de gobierno y
de los actores vinculados a la gestión y a la gobernabilidad local. En esta tarea asume un rol central y
fundamental el tratamiento de la información y la promoción de un adecuado flujo de la misma, que
sustente los distintos procesos decisionales; información de calidad que requiere tanto la ciudadanía
como los gestores de las políticas, en sus distintos ámbitos de gobierno.
En este documento se desarrollan aspectos relevantes a ser tomados en cuenta en el fortalecimiento de
capacidades locales para el buen gobierno; en la parte inicial se discute el fenómeno de confluencia entre
conceptos y procesos de gobernabilidad y gobernanza; en la segunda parte se desarrollan criterios
y contenidos de orientación para el buen gobierno local, enfatizando en las relaciones entre transparencia,
rendición de cuentas y participación ciudadana. Toda esta argumentación se realiza teniendo como
trasfondo las transformaciones institucionales que se derivan de la Constitución ecuatoriana aprobada
en Montecristi en el año 2008.
De la gobernabilidad a la gobernanza: centralización o múltiples niveles de gobierno
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De la gobernabilidad a la gobernanza
El tema de la gobernabilidad asume centralidad política como reconocimiento de la existencia
de fuertes desarreglos institucionales, de conflictos y bloqueos en las estructuras
decisionales del poder político. El fenómeno apareció como respuesta a condiciones de
ingobernabilidad o de crisis que no solamente debilitaron a las estructuras del Estado sino que
generaron condiciones de distanciamiento de amplios sectores sociales de la política, como
forma legítima de intermediación entre actores y de construcción de las decisiones públicas.
La ingobernabilidad aparece como debilidad institucional para regular el rendimiento gubernamental,
y se expresa como un incremento desmedido de conflictos entre las instituciones
centrales del sistema político, en particular entre aquellos ámbitos que regulan el proceso
decisional; los conflictos entre las legislaturas y los poderes ejecutivos, tienden a generar
bloqueos decisionales, los cuales se traducen en dificultades por definir políticas públicas
eficaces y legitimas. Todo ello se expresa en una recurrente inconsistencia de las políticas
públicas, en su ineficacia para enfrentar un incremento de demandas que tienden a represarse
y acumularse en procesos de creciente ‘desafección’ hacia la institucionalidad del sistema político.
Estos conflictos aparecen y tienden a agudizarse en condiciones de crecientes déficits
fiscales debido al incremento de demandas y expectativas, derivadas del agotamiento de los
llamados ‘Estados de Bienestar’ europeos.
En América Latina, el fenómeno de la ingobernabilidad tiende a ser asociado con las seculares
condiciones de inestabilidad política, y de recurrencia de fenómenos como el populismo, el
caudillismo y el clientelismo. La ingobernabilidad aparece como inconsistencia de las políticas
públicas; políticas de muy corto plazo sin proyección estratégica, sin capacidad de impulsar
reformas estructurales. En estos contextos, las legislaturas, pero también los ejecutivos,
tienden a deslegitimarse crecientemente y con estas instituciones, el conjunto de la clase
política, en particular, los partidos políticos y la misma función de la representación.
El resultado aparece como déficit de capacidad decisional; una sobrecarga de demandas debido
al crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas del Estado que no pueden ser atendidas
adecuadamente; una crisis fiscal que tiende a volverse crónica, gobiernos de muy baja
intensidad que se desempeñan por debajo de las expectativas de sociedades que tienden a
movilizarse disruptivamente.
La solución empieza a buscarse a través de distintas estrategias; desde el campo de las políDe
la gobernabilidad a la gobernanza: centralización o múltiples niveles de gobierno
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ticas económicas se apunta en dirección a políticas restrictivas de gasto tendientes a reducir
las sobrecargas fiscales, política que se caracteriza por una desatención a la problemática
social, lo que retroalimenta la desafección de amplios sectores sociales.
Emerge en este contexto, el tema de los gobiernos locales, como complemento a la necesaria
reforma del Estado como reducción de su tamaño. Se impulsan procesos de descentralización
y de subsidiariedad del Estado involucrando progresivamente en la gestión de lo público
a actores provenientes del mercado y de la sociedad civil. Se empieza a interpretar al sistema
político en clave de “niveles de gobierno” y a la configuración de un aparato gubernamental
en varios niveles que aligere la sobrecarga en el centro, descongestione o desconcentre la
gestión y acerque la administración de la política a los ciudadanos.
El concepto de gobernanza aparece en Europa al finalizar los años noventa y a inicios del
2000, para referirse a un sistema en el que coexisten e interactúan tres niveles de gobierno
(el europeo, el estatal y el subestatal o subnacional); este intento de bajar a lo local, está en la
base del concepto de ‘multilevel governance’; en este contexto, la función de gobierno tiende
a producir decisiones mediante procesos de negociación en donde se relativiza el centro (Morata,
F,: 2002). En el 2000, la Comisión Europea presentó la reforma de la governance como
uno de sus 4 objetivos estratégicos. En el 2001 produjo el Libro Blanco que tenía por objetivo
la governance europea.
El concepto de gobernanza aparece como un instrumento importante para comprender la
lógica de la integración europea, su aplicación soporta dos líneas o posibilidades estratégicas para el proceso de unificación. La una de carácter estadocéntrica que apunta a la integración regional con un protagonismo central de los estados nacionales; en esta variante, la integración procede como resultado de acuerdos interestatales. Una segunda línea, caracterizada como ‘multilevel governance’, en la cual la integración regional se da con predominancia de instancias supraestatales, generando un espacio supraestatal que es el que dirige el proceso de integración.
Sin embargo, el concepto como tal surge con anterioridad, a finales de los años 80, en los informes del Banco Mundial. Aquí aparece como “nuevo estilo de gobierno distinto del modelo
de control jerárquico, caracterizado por un mayor grado de cooperación e interacción entre el
Estado y actores no estatales, al interior de redes de decisión mixtas público/privadas.”
En este contexto se privilegia las líneas de cooperación y de alianzas interactorales, la coordinación de redes sociales aparece como un objetivo que debe incentivarse. “Distintas modalidades de coordinación de las acciones individuales entendidas como fuentes primarias de construcción del orden social.” Una orientación que no excluye soluciones de mercado en la potenciación y construcción de la política pública; es más, se tiende a valorizar al mercado como óptimo asignador de recursos y se proyecta la idea de una línea de auto organización horizontal, o de potenciación o empoderamiento de lo social en la perspectiva de fortalecer procesos de autogobierno local; el concepto de autonomía tiende a ser visto como mecanismo de la gobernabilidad a la gobernanza: centralización o múltiples niveles de gobierno o de empoderamiento de las realidades locales, mientras se apunta a la consecución de acuerdos neocorporativos en los que el Estado no interviene directamente.
En la actualidad el concepto de gobernanza o gobernancia tiende a vincular estas dos dimensiones que se han ido configurando en estas distintas tradiciones; tanto como ampliación del campo decisional en una lógica de múltiples niveles de gobierno, como el involucramiento de una diversidad de actores de distinta proveniencia, actores estatales pero también sociales y provenientes del mercado y de la economía, todos involucrados en la gestión de un ‘sector publico no estatal’ (Cunill-Grau ;1996). En ambos casos se trata de un fenómeno de transformación de soberanía desde los niveles nacional-estatales hacia niveles locales o subnacionales, en un contexto de fuerte abstracción institucional. La definición aparece con claridad en la formulación de F. Morata, “Expresa la originalidad del sistema político, cada vez más integrado e interdependiente, y a pesar de ello heterogéneo, cuya gestión exige la actuación del conjunto de actores públicos y privados que operan en distintos niveles de gobierno.” Un encuentro de distintas líneas de politicidad ascendentes y descendentes; el Estado que se desconcentra y descentraliza espacios de poder, la sociedad que se compromete en procesos de gestión de lo público y abandona posturas exclusivamente reivindicacionistas.
Esquema 1: Flujos de poder en la dinámica de la gobernanza
La gobernabilidad como dimensión operativa de la gobernanza
En esta línea evolutiva que conduce de la gobernabilidad a la gobernanza, el concepto de gobernabilidad
aparece como funcional al logro de la gobernanza. Mientras la gobernanza hace
referencia a la existencia de múltiples niveles de gobierno y a articulaciones o arreglos público
privados en el diseño y gestión de las políticas públicas; la gobernabilidad en cambio, hace
referencia al desempeño institucional y organizacional en las distintas instancias de gobierno
y a sus relaciones con los ámbitos societales y de mercado.
De la gobernabilidad a la gobernanza: centralización o múltiples niveles de gobierno
Tres elementos definen al concepto de gobernabilidad. El primero que hace referencia al proceso de producción de decisiones políticas. Esta es seguramente la definición más precisa: las sociedades requieren canalizar intereses, demandas y expectativas que deben traducirse en decisiones colectivas; la gobernabilidad desde esta perspectiva tiene que ver con el proceso de conformación decisional. La segunda noción ve a la gobernabilidad como una función necesaria para la reducción de la incertidumbre y de la contingencia que caracteriza a los procesos de reproducción social y económica. Solamente la capacidad decisional puede compactar a la vida social y reducir los niveles de contingencia y de incertidumbre que emergen por el carácter diferenciado y conflictivo de la vida social y económica; esta dimensión del concepto, nos proyecta hacia su tercera caracterización; la gobernabilidad como instancia de control y regulación del cambio; aquí, se hace referencia a transformaciones de largo aliento cuyos desenlaces no son claros ni definitivos, la existencia de un proceso de cambio de estructuras de relacionamiento que han acontecido desde la forma comunitaria a la forma societal (Toennies, Durkheim, Weber, Giddens), transformación que aparece como incremento de diferenciación y consecuencialmente como constitución del conflicto como dinámica que caracteriza a la reproducción social. La conflictividad aparece como resultado de la diferenciación de intereses; la gobernabilidad como respuesta a las demandas sociales y a las proyecciones de realización diferenciadas de los actores sociales.
Este conjunto de significaciones que connotan al concepto, permite su operacionalización;
la gobernabilidad supone la estructuración de adecuados canales de procesamiento y transmisión de decisiones desde la sociedad que se diversifica cada vez más y el sistema político que sobre esa realidad, prioriza, elabora, planifica y ejecuta políticas. El concepto de sistema político no se reduce a las funciones de gobierno propias del Estado central, hace referencia a un conjunto de estructuras institucionales que procesan una politicidad que se produce en distintos ámbitos, en el de la sociedad, en el de la economía y del mercado, cuyas relaciones tienden a configurarse institucionalmente y a dotarse de mecanismos normativos y regulatorios.
La función de gobierno aparece como transformación de demandas sociales en decisiones
políticas, como articulación de un conjunto de prestancias institucionales que canalizan
politicidad hacia las instancias decisionales, y allí definen, diseñan e implementan políticas
públicas como respuestas.
Esta aproximación reconoce a la función de gobierno como una dimensión que no se reduce
a las instancias formales de la institucionalidad política; el proceso de gobierno acontece no
solamente en los ‘órganos de poder’ sino que tiene su fundamento y origen en la sociedad y
en la generación de demandas (Echeverria: 1997; Luhmann: 1997). Es en este campo donde
da inicio el proceso decisional de gobierno. Sin embargo, la configuración diferenciada de la
economía y de la realidad social, hace que las demandas que apuntan a acceder al campo
decisional compitan y a momentos instauren procesos de aguda conflictividad o de exclusión
de opciones de política.
Es como respuesta a esta condición de complejidad diferenciada de demandas y expectativas, que pugnan por ingresar al campo decisional, que la gobernabilidad requiere en todas sus instancias, de la estipulación de acuerdos y consensos. Establecer acuerdos, supone la exclusión de opciones que no han logrado llegar al consenso; los disensos deben aparecer con claridad; cuáles son las opciones seleccionadas y cuales las excluidas, sin que ello suponga su exclusión definitiva, opciones no seleccionadas podrán depurarse y reactualizarse sobre la base de procesos de ajuste y corrección ulteriores; desde este punto de observación, los consensos no aparecen como llamados retóricos a la ética y a la conformación de la ‘buena política’, se convierten en requisitos básicos para el logro de la eficacia gubernamental y de la consecución de la legitimidad decisional, que requiere la sostenibilidad y continuidad del proceso de gobierno.
La gobernabilidad puede ser vista como producción de legitimidad decisional, cuando gracias a sus mecanismos se construyen acuerdos y consensos; la gobernabilidad logra su máxima condición de desempeño en la construcción de consensos, porque estos son cada vez más necesarios para la reproducción de la legitimidad de los mismos actores, de las instituciones y de la sociedad como construcción colectiva; afirmar una demanda social y realizarla como decisión política significa articular acuerdos, producir consensos en una determinada dirección, consensos que son necesarios para realizar esa demanda en el campo de la institucionalidad.
Producción y uso de legitimidad: La gobernabilidad en cuanto construcción consensual es una operación compleja que está expuesta a permanentes desgastes de legitimidad; la realización de una demanda y su transformación como política supone la afirmación de unas opciones y la exclusión de otras; la construcción de políticas pone en juego capacidades selectivas: no todas las demandas pueden afirmarse, ni todas las decisiones pueden abarcarlas completamente. Por ello, gobernar significa no solamente procesar consensos, sino también disensos, tanto de quienes se ven favorecidos por la ‘opción decisional’, como por parte de quienes son excluidos de dicha ‘operación selectiva’. Gobernar significa, por tanto, adecuar de manera flexible y permanente los niveles de consenso y de disenso frente a la construcción decisional, flexibilidad que sus múltiples niveles de gobierno, la posibilidad de afirmación de otras opciones y demandas; gobernar supone capacidad de orientación en medio de conflictos e incidencia en los mismos para modificar su sentido en dirección a producir mayor poder social y político.
Esta última caracterización plantea otras dimensiones que aluden al carácter positivo o proactivo de la función de gobierno: la gobernabilidad contribuye a incrementar la capacidad decisional del sistema político, lo cual mejora las capacidades selectivas de la sociedad. El proceso social de generación de demandas se articula como estructura y proceso institucional; la función de gobierno se dota de estructuras que estabilizan y potencian las capacidades selectivas de la sociedad, y estas son las instituciones. La función de gobierno requiere de estas estructuras, las cuales se adecuan o disponen sistémicamente; esto es, requieren de
dispositivos institucionales plenamente articulados como sistema político.
El adecuado funcionamiento del sistema político supone su gobernabilidad como capacidad
de combinar adecuadamente eficiencia decisional con legitimidad del comportamiento institucional, necesidad de estabilizar acuerdos permanentes que puedan garantizar el sustento de legitimidad para el proceso decisional. La gobernabilidad del sistema político implica garantizar la coexistencia de múltiples opciones de política, de cuya interacción dependerá el perfeccionamiento del proceso decisional y el rendimiento del conjunto del sistema institucional. La gobernabilidad democrática convive con el pluralismo de las diferencias socioculturales, las cuales aparecen como fundamento de la construcción de la política.
Modelo político y descentralización
La demanda por la descentralización se ha constituido en una de las propuestas de reforma
institucional más significativas en las últimas dos décadas; sin embargo, en líneas generales
no ha pasado de ser una propuesta retórica, sin grandes alcances como realización efectiva.
En cuanto formulación, supone la transferencia del poder desde el gobierno central hacia
instancias subnacionales de gestión de las políticas públicas.
Es necesario distinguir la descentralización de la desconcentración. La primera supone la transferencia de capacidades decisionales a las sociedades locales y a sus niveles institucionales administrativos, como municipios, juntas parroquiales y organizaciones sociales más amplias; estos niveles organizacionales no están jerárquicamente subordinados al centro decisional, pero si se alinean a las directrices generales de la administración pública, en particular a las orientaciones de la planificación estatal.
La desconcentración en cambio, hace referencia a la delegación desde el poder gubernamental central de prestancias de gestión hacia dependencias menores de la misma administración gubernamental, con el fin de acercar la gestión a los beneficiarios directos, reduciendo las distancias entre quien decide (el gobierno central) y quien ejecuta las decisiones en los niveles subnacionales o locales; supone, a diferencia de la descentralización, subordinación jerárquica hacia el centro gubernamental.
Si bien la descentralización, al transferir poder decisional a los ámbitos locales, apunta a generar procesos de autonomía y auto-gobierno en el contexto del Estado unitario, la desconcentración apunta a acercar la administración del Estado a los ciudadanos y a las poblaciones locales. Entre ambos procesos debería por tanto existir una adecuada complementación; la desconcentración debería completar o complementar los procesos de descentralización.
En el Ecuador se ha impulsado el proceso de descentralización desde la segunda mitad de los años 80 del siglo pasado, pero hasta el momento no ha logrado consolidarse institucionalmente. El debate sobre la descentralización ha sufrido avances y retrocesos seguramente por una excesiva ideologización y politización; en muchos casos se ha interpretado la descentralización como un proceso de desmontaje del Estado central, y por tanto como pérdida de la soberanía nacional; o en su defecto, se lo ha visto como
parte de la estrategia de privatización o entrega de la gestión de lo público hacia ámbitos privados. Un adecuado planteamiento del problema debería conducir a un diseño institucional que, si bien preserve la unidad y soberanía nacional, no ahogue la posibilidad del autogobierno y de la autonomía regulada de los ámbitos locales, en sus procesos de gobierno y auto-determinación.
A partir de la aprobación de la Constitución de Montecristi y como derivación de ella, se ha trabajado en la elaboración de una ley orgánica de descentralización, conocida bajo la denominación de Código de Ordenamiento Territorial, COOTAD, el cual apunta a regular la articulación de los distintos niveles de gobierno (central, regional y local), con la intención de introducir elementos de equidad territorial, optimizar la administración y acercar la gestión gubernamental a los ciudadanos.
Si bien en dicho Código se ratifica el principio constitucional de la descentralización; su orientaciónfundamental va más en dirección al fortalecimiento de los procesos de desconcentración en la gestión de la administración gubernamental.
Planificación, participación y gobierno local. Las funciones de la planificación son de distinta naturaleza; la primera tiene que ver con la capacidad de orientación estratégica y apunta a cohesionar visiones y orientaciones de una pluralidad de actores mediante la construcción de procesos deliberativos selectivos; una segunda función tiene que ver con el establecimiento de líneas de consistencia entre el conjunto de políticas seleccionadas, (coordinación intersectorial e intrasectorial) y al interior de cada política entre los ciclos de su formación y formulación.
A más de estas prestancias de tipo técnico, la planificación cumple funciones políticas de
soporte o enlace entre los campos decisionales de la representación y de la gestión; relaciona, sobre una base de consistencia técnica, al poder Ejecutivo y al poder legislativo; de esta manera, dota de viabilidad política al conjunto del desempeño decisional.
En los sistemas políticos democráticos la construcción decisional requiere dotarse permanentemente de fuentes de legitimidad para sus operaciones selectivas; un problema al cual ya se aludió más arriba; la selectividad con la cual opera la construcción decisional, requiere de mecanismos de construcción consensual; la decisión debe contar no solamente con la anuencia de aquellos que se ven favorecidos por la opción decisional, lo debe hacer también con aquellos que no lo son; esta es seguramente la más alta dificultad que acontece en la construcción decisional y es la medida de la aceptación de las reglas y de la normas institucionalizadas; una anuencia que puede darse sobre la base de la puesta en juego de procesos deliberativos, que instauren una racionalidad que posibilite dicha aceptación; este punto se constituye seguramente en indicador del grado de madurez institucional del sistema político.
Las fuentes de legitimación de la planificación son de distinta naturaleza. La primera tiene
que ver con sus propias prestancias técnicas; la viabilidad técnica de la planificación hace
referencia a la estipulación de una lógica medios fines en la definición de políticas e intervenciones; la planificación técnica se mide por la consecución de resultados, bajo postulados de causa-efecto; su consecución garantiza su retroalimentación; se trata de una legitimación técnica que está vinculada con la efectiva viabilidad de la política en su enfrentamiento con la realidad en la cual interviene.
A este capítulo se corresponde la especificación sectorial de las políticas y su necesaria coordinación; la planificación produce sinergias positivas en la construcción de resultados e impactos de la política pública. Las sedes institucionales de estos procesos de planificación
son la administración pública y los órganos de gobierno; las primeras de mayor permanencia,
se rigen por la estabilidad de carrera de sus funcionarios y por la temporalidad política que
trasciende la duración de los gobiernos; los gobiernos en cambio, comandan la gestión de
la administración pública, estableciendo prioridades referidas a la duración de la acción de
gobierno; entre ambos se establecen tensiones que deben regularse institucionalmente; de
esta forma la planificación logra compactar visiones de corto, mediano y largo plazo en la
construcción de la política pública.
Una segunda fuente de legitimación de la planificación es la que se deriva de la política representativa, ésta tiene que ver con la definición de procesos selectivos y deliberativos sobre
la priorización de opciones programáticas. Esta operación deliberativa acontece en instancias institucionales específicamente diseñadas para este efecto, en los espacios propios de la democracia representativa, partidos, congresos, asambleas, consejos cantonales, en los cuales se construyen los contenidos programáticos que definen los campos de articulación de las políticas; es aquí donde cobra cuerpo la planificación política que antecede a la gestión operacional de las políticas públicas. Mediante esta interacción entre estructuras decisionales que vinculan a representación y gestión, se logra la viabilidad política que requiere la planificación técnica, consiguiéndose de esta manera una adecuada resolución tecno política en la construcción decisional.
La función de la representación tiene que ver con el procesamiento selectivo de demandas
mediante la deliberación programática entre actores diferenciados (partidos). La competencia
política entre partes diferenciadas en las instancias institucionales de la representación,
absuelve dos imperativos, depura el proceso decisional mediante la argumentación y contra
argumentación de opciones de política; pone en juego una lógica deliberativa que fortalece
la generación de opciones selectivas por parte de la sociedad. Los mecanismos formales de
representación son espacios para la deliberación controlada de las selecciones y preferencias de la sociedad, permiten pasar de construcciones emocionales a formas de racionalización y de elaboración de agendas estratégicas de reducción de complejidad.
Una tercera fuente de legitimación, es aquella que proviene de la participación ciudadana;
ésta, garantiza la viabilidad social de la planificación; se la ejerce mediante la incidencia de los actores sociales en la construcción de la política, la cual se realiza a través de mecanismos que van desde la observación y vigilancia, hacia la elaboración de propuestas que ingresan o modifican las líneas de la agenda de gobernabilidad; una legitimación que se da por medio de la participación y el control ciudadano.
La participación, al incidir o condicionar los procesos de gestión política, aparece como empoderamiento ciudadano. Los mecanismos de participación bajo la noción de ‘rendición de cuentas’ son complementarios y no sustitutivos a los canales y mecanismos de la representación política. Mientras la lógica deliberativa de la representación depura, mediante la argumentación y contra argumentación la construcción de la política pública, la participación
desvinculada de la representación tiende a generar lógicas plebiscitarias; el posicionamiento
del elegido en la lógica plebiscitaria tiende a reducirse a la ecuación -cumplimiento o no de
lo ofrecido en los procesos electorales; aparece como mandato, que puede ser retirado por
el mandante en una lógica transaccional, que debilita el sentido de lo público, y lo reduce a la
vigencia de lógicas corporativas de intermediación en la construcción de las políticas.
La participación ciudadana es más efectiva si complementa adecuadamente a la lógica deliberativa de la representación, en este caso, puede establecer correctivos necesarios al peligro de la oligopolización u oligarquización en el acceso y en la configuración del campo decisional y de las políticas que de allí se derivan.
Planificación y gestión En los sistemas políticos modernos la planificación aparece como función de enlace entre los poderes o funciones del Estado. Desde la perspectiva de la gobernabilidad sistémica los niveles de correlación funcional entre el poder ejecutivo y el legislativo potencian la capacidad decisional y dotan a las políticas públicas de la sostenibilidad y legitimidad necesarias; de igual forma, la planificación proyecta secuencias temporales en las cuales se articulan objetivos y metas de gobernabilidad. Sin embargo esta función de enlace se ve obstaculizada por el incremento de conflictos entre los poderes del Estado, elemento que aparece como fuente principal de los problemas de gobernabilidad. Ambos niveles decisionales, trabajan con Agendas, las cuales instrumentan la planificación programática que orienta la ejecución de las políticas públicas. Las Agendas de Gobierno reúnen políticas, programas, y estrategias de acción, las Agendas legislativas cuerpos legales que norman y regulan la implementación de las políticas.
Se trata de dos niveles diferenciados; mientras en el primer caso, en la elaboración de la agenda de gobierno el ejecutivo tiene responsabilidad directa; en el otro nivel, en el de la agenda legislativa, el Ejecutivo no tiene una igual responsabilidad ni incidencia directa. Se trata por tanto de la combinación entre lógicas de acción de dos tipos, vinculantes y condicionales.
Vinculantes cuando se trata de políticas que dependen directamente del poder ejecutivo. En
el caso de la Agenda legislativa, la lógica de acción es condicional y está sujeta a los niveles
de consenso o de entendimiento que el Ejecutivo pueda establecer con actores políticos de
partidos aliados u opositores, que intervienen en el ámbito del poder Legislativo, o actores
sociales que intervienen en la escena pública, a través de la presentación de demandas a la
Agenda del Ejecutivo, las mismas que pueden ser portadoras o generadoras de conflictos.
A pesar de que las estrategias de gestión internas al Poder Ejecutivo son de tipo vinculante éstas no están exentas de problemas, en cuanto son distintos los niveles de institucionalización de las diferentes agencias o entidades que componen al Poder Ejecutivo. A este desarrollo institucional irregular, se añade la tendencia a la parcelización o sectorialización excesiva de cada campo de articulación de políticas; su sectorialización hace referencia a la determinación de campos de especificación y especialización temática y disciplinaria. Esto pone como exigencia la necesidad de la coordinación de las distintas intervenciones de política. A la agregación temática de políticas, se corresponde la coordinación institucional y organizacional interna a cada sector (coordinación intrasectorial); que es la que permite la operacionalización e instrumentación regulada de las políticas; fenómeno que se repite en un nivel más alto de abstracción cuando se establecen líneas de coordinación intersectorial.
La Agenda de gobierno opera mediante lógicas de coordinación intra e intersectorial en las
cuales se compactan políticas e intervenciones. Lo óptimo desde la perspectiva de la gobernabilidad sistémica, es que a este ordenamiento de políticas se corresponda una Agenda legislativa, que acompañe mediante la elaboración normativa de cuerpos legales, la instrumentación de estrategias integrales de gobernabilidad.
Como ya se pudo advertir, la acción de gobierno no acontece en aislamiento; está permanentemente enfrentada a la intervención de otros campos de generación de politicidad y de poder, como son los que provienen de la representación o legislatura y de la sociedad civil, las cuales actúan también mediante agendas en las cuales se priorizan u ordenan sus perspectivas de acción. La Agenda legislativa, se configura de un conjunto de iniciativas legislativas
o formación de cuerpos legales que acontecen en el ámbito del Poder Legislativo; la Agenda
societal construye referentes de acción, o valores, que aparecen como derechos los cuales se
ubican como referentes para la definición de las políticas públicas. Ambas apuntan a condicionar en una u otra dirección la acción de gobierno.
La interacción entre estas distintas agendas (gubernamental, legislativa y societal) permite
identificar líneas de gobernabilidad que advierten sobre el sentido de las interacciones políticas y de las lógicas inter-actorales. Tanto la legislatura como la sociedad civil tienen en estas agendas referentes importantes para sus operaciones de fiscalización política (Legislatura), como de control y vigilancia social (sociedad civil); ambas líneas de intervención tienen en la planificación estratégica, el elemento de referencia para los procesos de fiscalización de la gestión de gobierno.
En síntesis, las agendas legislativa y de gobierno al tiempo que son herramientas o instrumentos de planificación y de orientación de políticas para el corto mediano y largo plazo, son también referentes para la gestión de políticas en los distintos niveles de gobierno (central, intermedio y local). Permiten coordinar las acciones de las instituciones que conforman el sistema de gobierno (ministerios de línea; ministerios coordinadores, subsecretarias), y posibilita canalizar los procesos de fiscalización y de control social de la acción de gobierno.
La agenda societal, moviliza acciones de vigilancia y control de la política pública, desde la
perspectiva de la realización de derechos.
Las Agendas deben estar diseñadas para permitir su seguimiento y monitoreo, para lo cual
establecen metas sobre la gestión de políticas, y generan información agregada y procesada
sobre su cumplimiento, sobre los resultados e impactos de sus intervenciones; permiten la
identificación de restricciones y alertas que posibilitan la introducción de correcciones sobre
la marcha de la gestión, así como la rendición de cuentas de los responsables de las políticas.
La Agenda de Gobernabilidad
Es una herramienta de planificación y de orientación de políticas para el corto, mediano y
largo plazo y aparece como referente para la gestión de políticas en los distintos niveles de
gobierno (central, intermedio y local); la Agenda de gobernabilidad permite coordinar las acciones de las instituciones que conforman el sistema de gobierno. El actual diseño institucional administrativo del Estado ecuatoriano, está conformado por subsecretarías, ministerios de línea y ministerios coordinadores. Estos ámbitos de gestión se coordinan en dos niveles de agregación, el intra e intersectorial. Para neutralizar las tendencia al aislamiento sectorial en la definición e instrumentación de políticas, la planificación tiende a ordenarlas en campos sectoriales que en líneas generales responden a las siguientes orientaciones: 1) Gestión macroeconómica y financiera; 2) Protección y Desarrollo Social; 3) Productividad y competitividad del aparato productivo; 4) Seguridad y protección ciudadana y 5) Política internacional y seguridad nacional.
La función de la Agenda de gobierno es la de producir un adecuado balance entre estas cinco líneas estratégicas, en el entendido de que entre ellas se establecen relaciones de retroalimentación; cada una de ellas interactúa sobre las demás y permite potenciar
estrategias generales de gobernabilidad, otorgándolas consistencia y sostenibilidad.
Esquema 4: Niveles de planificación de las políticas La planificación y la gestión se articulan en lógicas sistémicas en tres niveles: el institucional, el organizacional y el instrumental; estos distintos niveles se encargan de definir tanto las grandes orientaciones de la política y sus relaciones de coordinación sinérgicas (nivel institucional), como sus dimensiones organizacionales de gestión que atañen tanto a la coordinación intersectorial como intrasectorial; la dimensión instrumental hace referencia fundamentalmente al funcionamiento de los sistemas de información que procesan indicadores que miden procesos, resultados e impactos de la implementación de las políticas.
El gobierno local aparece como la instancia de mayor cercanía entre gestores y usuarios
o beneficiarios de la política y supone una permanente retroalimentación participativa y de
dialogo, tanto al receptar sus demandas y construir con ellas sus políticas, como al presentar
recurrentemente información sobre su gestión, la cual debe ser clara, completa y de fácil
recepción.
El planteamiento de fondo gira sobre el supuesto de que mediante esta retroalimentación
permanente entre ciudadanía y gobierno (nacional, regional y local), la construcción de las políticas públicas podría responder efectivamente a las demandas y expectativas de la población; las políticas tomarían en cuenta las preferencias de la ciudadanía, lo cual redundaría en el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Sin embargo el establecimiento de las preferencias y, a partir de éstas, la definición de las decisiones no es un proceso simple; si no existe una adecuada información sobre la realidad de la situación social en la que intervienen las decisiones, éstas pueden no ser las más adecuadas; pueden responder a formulaciones intuitivas, aproximativas o dar cuenta de los criterios de sectores interesados en construir decisiones que favorezcan sus intereses y no necesariamente los intereses colectivos. De allí que la discusión sobre la transparencia informativa, sobre su objetividad e imparcialidad,
es un requisito fundamental en la construcción de decisiones y de buen gobierno. La transparencia informativa garantiza la verificación de que las normativas sobre el uso de los recursos públicos se cumplan, lo cual reduce el riesgo de corrupción.
En los procesos actuales de gestión se observa la proliferación de mecanismos de información, los cuales se ponen en evidencia en la publicación que cada institución realiza en sus páginas web; sin embargo, se aprecia una efectiva ausencia de sistemas de información que presenten con claridad los resultados de la gestión, los procesos y procedimientos tomados para llegar a esos resultados; estos defectos de construcción y transferencia de información debilitan o escamotean una adecuada interactividad comunicativa con la ciudadanía, lo cual hace que ésta no alcance a ver ‘procesos de gestión’ sino información débilmente estructurada y procesada.
Para reducir este efecto no deseado, la información sobre la gestión deberá estar elaborada
en términos de evidenciar logros y metas en los procesos de gestión, así como en la pre-
Transparencia e información LA INFORMACIÓN con la cual se cuenta para la construcción de los procesos decisionales por lo general es de baja calidad, incompleta y no está suficientemente actualizada. Una información incompleta y asimétrica puede contribuir a formar opiniones parcializadas lo cual redunda en la baja calidad de las decisiones adoptadas.
LOS PROCEDIMIENTOS que garantizan reducir la discrecionalidad y arbitrariedad con la cual se toman las decisiones y se usan los recursos públicos por lo general no se cumplen, o no están suficientemente normados y reglamentados, así como no existen mecanismos de vigilancia institucionalizados.
LA CIUDADANÍA, por lo general no demanda información, está escasamente formada para fiscalizar la gestión pública, no participa en las decisiones presupuestarias y en general en las decisiones de la Administración Pública. Muchas veces ante la poca claridad en la que se desenvuelven los procesos decisionales, la respuesta ciudadana es la apatía y el retraimiento en sus ámbitos privados.
La presentación de datos o no existe o es inconexa, y más que contribuir a la transparencia y a la participación de la ciudadanía, conduce a su alejamiento de los procesos de gobierno; es necesario, por tanto,pasar del dato estadístico al indicador que mide procesos y logros, y de estos a sistemas de información que trabajen con indicadores correlacionados en función de intervenciones sectoriales e intersectoriales en la construcción y ejecución de las políticas.
Solamente de esta manera la información de la gestión está en capacidad de contribuir al buen gobierno entendido como sinergia de efectos e impactos en la política pública. Para ello es fundamental modificar sustancialmente la cultura de la gestión en lo que respecta al uso de la información; se requiere una adecuada desconcentración en la producción de información sobre la gestión, de acuerdo a los distintos niveles de gobierno; la gestión local deberá generar y formular sus propios indicadores sobre su realidad, y estos deberán estar relacionados con información nacional e internacional; en estos casos los ejercicios comparativos son de extrema relevancia.
Estos cambios en la cultura institucional de la gestión permiten alcanzar logros en materia de transparencia, y evidenciar la necesidad de procesos colaborativos que produzcan interdependencias sinérgicas entre sociedad y estado, pasando desde un concepto de participación entendida como vigilancia y control, a otro de corresponsabilidad de la sociedad civil y de sus organizaciones enlos procesos de gestión y de gobierno local.
Si bien la perspectiva del gobierno local debe reforzarse mediante la transparencia y la calidad de la información sobre la gestión, es importante resaltar algunos criterios u orientaciones dirigidos a potenciar la centralidad de lo local:
1. Combinar el crecimiento de las economías locales con la redistribución de los resultados
de ese crecimiento; esta aparece como una condición imprescindible para potenciar las ca-
La transparencia y la gestión local ¿Cómo la transparencia informativa en los procesos de
gestión contribuye al buen gobierno local? La respuesta puede ir al menos en tres líneas de intervención:
1. SOBRE LA GESTIÓN, impulsando la transparencia informativa, la rendición de cuentas por parte de los gestores de las políticas públicas en los distintos niveles de gobierno, para lo cual se vuelve necesario fortalecer los marcos jurídicos vigentes y garantizar su efectivo cumplimiento.
2. SOBRE EL USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
mediante la transparencia en los procesos de formación y ejecución presupuestaria, en los procesos de contratación pública, y en la institucionalización de la auditoría sobre el buen uso de los recursos públicos.
3. SOBRE LA REGULACIÓN DE LOS MERCADOS
LOCALES, mediante la transparencia en las actividades de promoción económica, en la gestión de las empresas municipales, en la construcción de medidas regulatorias
referidas a las actividades empresariales y de negocios.
administrativa; esta no solo hace referencia a la transferencia de capacidades y poder decisional desde el poder central a los poderes locales, sino también de estos a los actores del desarrollo local; en esta dirección de lo que se trata es de fomentar la inclusión y corresponsabilidad de los actores locales en la implementación de la ‘Agenda de gobierno local’; al hacerlo genera empoderamiento de las organizaciones sociales y de los actores locales y fortalece la idea de que es posible el auto-gobierno y el aprovechamiento de las potencialidades y capacidades locales.
El cumplimiento de estas orientaciones permite caracterizar al gobierno local como una instancia que no se reduce a implementar las directrices que se emanan desde las estructuras
del gobierno central o nacional, sino que se caracteriza por incluir a la diversidad de actores
que componen el tejido social y productivo local, que está en capacidad de formular políticas
y construir agendas de gobierno en las cuales las políticas locales se integren coherentemente, logrando impactos sectoriales y multisectoriales y contribuyan de esta manera a mejorarsustantivamente el bienestar de la población.
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