ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP
TERRITORIAL CAUCA
ESTUDIANTES DE III. SEMESTRE DE APT CETAP ROSAS
Mayo 9 de 2019
Esp. Fabián Orozco Méndez
(Recopilación)
El uso del concepto de gobernanza o/y gobernabilidad en Colombia
El uso del concepto de gobernanza o/y gobernabilidad en Colombia
Cómo distintos
actores de la sociedad colombiana (académicos, ONG, Estado) usan y se apropian
el término de gobernanza.
La
gobernanza es un nuevo concepto que en su definición general analiza el
funcionamiento del Estado pero también su interacción y relación con otros
actores públicos y privados. En Colombia, este concepto varia según su uso, su
apropiación por los distintos actores.. La presenta ficha estudia el uso teórico
y práctico del concepto en Colombia por distintos actores de la sociedad
colombiana y cuestiona la función de este nuevo término en el contexto
colombiano.
El sentido del concepto de gobernanza está
estrechamente relacionado con los cambios acontecidos en los últimos treinta
años en la escena mundial. En efecto, la globalización, los avances
tecnológicos, el auge de organismos no gubernamentales y el creciente papel
político de la sociedad civil han provocado una crisis del modelo tradicional
del Estado. De un lado, el Estado pierde su papel rector con respecto al
desarrollo de la sociedad y a la regularización de la vida pública; de otro
lado, tiene que interactuar con nuevos actores públicos y privados, nacionales
e internacionales. También el marco de análisis tuvo que adaptarse a este nuevo
escenario político. Debido a ello, hoy en día, resulta cada vez más frecuente
cualificar la acción de un gobierno y el manejo de la gestión pública mediante
el término “gobernanza”. Este mismo término no sólo se refiere a la “acción y
efecto de gobernar” sino también “al Arte o manera de gobernar que se propone
como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional
duradero promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el
mercado de la economía” 1. Este nuevo concepto en su
definición más general tomará en cuenta el funcionamiento del Estado pero
también su interacción y relación con otros actores públicos y privados, es
decir, la sociedad civil y las empresas.
La gobernanza involucra entonces un espectro amplio
de cuestiones. De un lado se presenta como un nuevo motor de la regulación
política, social y económica del nivel local al nivel global y una herramienta
de renovación del espacio político y de los fundamentos democráticos de
nuestras sociedades. De otro lado, suele por su percepción neoliberal reducirse
a la cuestión de la gestión técnica de los recursos públicos y en este sentido
abre la puerta a una cierta privatización del campo público y de la decisión
política, con lo que finalmente puede terminar justificando las reformas
neoliberales en el ámbito político, económico y social. Sin embargo, más allá
de las varias interpretaciones ideológicas de la gobernanza y del esfuerzo por
darle una definición común, la gobernanza tiene el mérito de ser un concepto
amplio que permite una multitud de aplicaciones.
En Colombia, este debate tiene su expresión no sólo
en la terminología pero también en la manera con la cual esta interpretado y
usado el concepto de gobernanza. En efecto, observamos de un lado un análisis
constante del concepto de gobernanza por parte de las ciencias sociales, es
decir un uso teórico de la gobernanza por los académicos y investigadores. De
otro lado, el Estado, las organizaciones internacionales y las organizaciones
sociales en Colombia aplican el concepto de gobernanza de manera distinta. En
este sentido, la presente ficha quiere estudiar la aparición, el uso y la
interpretación del concepto de gobernanza por los actores mencionados.
Mostraremos en primer lugar que uso teórico del
concepto de gobernanza está empleado en Colombia por las ciencias sociales, los
académicos. En segundo lugar, propondremos una caracterización de los distintos
usos y aplicaciones de la gobernanza según el tipo de actor en el contexto
especifico de Colombia.
1. Terminología y uso teórico de la gobernanza en
Colombia
En primer lugar, es necesario precisar que en
América Latina y en Colombia en particular se usa casi siempre el término de
gobernabilidad y no el de gobernanza. En efecto, en la bibliografía
especializada, académica, o inclusive en la prensa nacional de los últimos diez
años, cuando se trata de analizar el funcionamiento de las instituciones
estatales, la cuestión de la participación ciudadana o la reforma del Estado se
hace únicamente referencia al concepto de gobernabilidad2. Parece en efecto que el término de
gobernanza no fue realmente apropiado por los centros de investigación
latinoamericanos tal como lo fue por ejemplo por las instituciones
internacionales, por institutos norteamericanos o europeos. Esto no significa
que no se hayan hecho algunos estudios sobre el tema pero que la terminología
se adoptó a una lógica determinada por las instituciones internacionales y a
las reglas del juego mundial traduciendo en „gobernabilidad“ la capacidad para
un Estado de responder a los requisitos y criterios de „buena gobernabilidad“.
En el caso colombiano, el Estado en su desarrollo está sometido a las reglas
impuestas por instituciones internacionales como el Banco Mundial por lo cual
el concepto de gobernabilidad se reduce entonces a unas normas puramente
técnicas relativas a la eficiencia del Estado.
Esta opción terminológica no reduce el concepto de
gobernabilidad a una sola definición sino que encontramos bajo la apelación a
gobernanza distintas tendencias o comprensiones de la misma. En Colombia la
gobernabilidad constituiría entonces una noción evolutiva con varias
referencias teóricas y aplicaciones, pero que se usa cada vez que se trata de
analizar el modo y la acción de gobernar. Finalmente, háblese de gobernabilidad
o de gobernanza, no es el término usado lo que prima sino sus distintas
connotaciones y acepciones. Usaremos en lo que viene el término gobernabilidad
porque en Colombia, la mayoría de agencias de Estado, actores sociales y académicos
usan este término.
Por lo anterior, es importante estudiar las
distintas connotaciones de la gobernabilidad en Colombia. Hasta mediados de los
años ochenta, en América Latina y en Colombia, la gobernabilidad tiene una
connotación negativa Es decir, se habla de gobernabilidad en términos
negativos, para caracterizar una mala situación. En efecto, las crisis
económicas y sociales, la declinación del Estado de bienestar, el agotamiento
de modelos, la violencia, la corrupción, el descrédito de los partidos
políticos y la incapacidad de las agencias estatales para responder a las
demandas sociales son factores que demuestran una cierta ausencia de
gobernabilidad. En los estudios académicos, en la prensa cuando los periodistas
quieren referirse a un disfuncionamiento del Estado, o en los informes de las
instituciones internacionales analizando la situación política colombiana, se
hace entonces mucho más referencia a la crisis de gobernabilidad o a la
ingobernabilidad que a la gobernabilidad en sí. Sin embargo, en el principio de
los años noventa, las discusiones sobre este concepto abandonan dicha
connotación negativa y privilegian la consolidación democrática y la
redefinición del papel del Estado. Más que partir de valoraciones negativas, lo
que se busca es mejorar la gobernabilidad y proponer elementos para obtener
“sociedades gobernables” llegando a una connotación más positiva que quiere
relacionar el sistema democrático con el mejoramiento de las condiciones de
vida de los ciudadanos. Se trata en este sentido de considerar no sólo la
calidad de la gestión pública: eficiencia, eficacia y transparencia pública,
sino también de evaluar la capacidad de los gobiernos de actuar según los
principios democráticos. Esta connotación positiva de la gobernabilidad le da
un nuevo carácter.
La Fundación Buen Gobierno 3 habla por ejemplo del carácter
“dinámico y cambiante” de la gobernabilidad que “obliga a considerar que su
significado y contenido se refieran tanto a cuestiones materiales precisas por
un lado, como a consideraciones subjetivas”(Fundación Buen Gobierno, 2002). En
apariencia, con éstas últimas se haría referencia a factores menos tangibles
como por ejemplo las formas de participación ciudadana. Observamos también que
según la concepción de la Fundación Buen Gobierno, la gobernabilidad y la
democracia no se explican independientemente: a mayor nivel de gobernabilidad,
más democracia. En efecto, no sólo se toma en cuenta el actor “gobierno” sino
también el actor “ciudadano”. Además se considera como primordial la relación
gobernantes-gobernados.
Ahora bien, es importante estudiar más allá de la
terminología escogida como los distintos actores de la sociedad colombiana usan
el concepto de gobernanza y con que intereses.
2. Caracterización del uso de la gobernanza por
distintos actores en Colombia
Más que de presentar una lista exhaustiva de los
distintos actores de la sociedad colombiana que aplican el concepto de
gobernabilidad, se quiere aqui poner énfasis sobre tres tipos de actores que
fueron escogidos por el modo de uso que hacen de este concepto. Describiremos
entonces en primer lugar, el marco jurídico y político en el cual el conjunto
de los actores colombianos se refieren a la gobernabilidad. En segundo lugar
distinguiremos de un lado, el uso técnico que hacen organizaciones nacionales o
internacionales y de otro lado el uso político de otra organizaciones de la
sociedad civil colombiana.
a) La Constitución de 1991: el marco de referencia
de la gobernabilidad en Colombia 4
Es importante recordar que a finales de la década
de los ochenta, el Estado colombiano puso en marcha una serie de reformas
político-administrativas con las cuales quería remediar los problemas
históricos de ineficiencia, falta de presencia en el territorio nacional y
falta de legitimidad política. Esas reformas, entre las que se destaca la
descentralización en 1986 y la elección popular de alcaldes en 1988, fueron
luego fortalecidas con la redacción de una Nueva Constitución Política en el
año de 1991. Los principales rasgos de aquella constitución tienen que ver
precisamente con la redefinición de las relaciones entre los ciudadanos y el
Estado y por consiguiente con un cierto mejoramiento de la gobernabilidad en
Colombia. La Constitución intentó modernizar el mundo político, y aunque su
impacto se ha visto limitado a ámbitos específicos (derechos de comunidades étnicas,
mundo escolar y laboral, entre otros), logró transformar algunos de los
sentidos atribuidos a la relación Estado y sociedad y convertirse en una de las
referencias utilizadas por actores colectivos para reivindicar sus derechos.
Precisamente, la Constitución de 1991 opera como el marco histórico, el texto
de referencia desde el cual se pregunta por la construcción de una
gobernabilidad en Colombia. Se vuelve entonces la base jurídica, política y
social para las instituciones que desarrollan programas de ayuda al
mejoramiento de la gobernabilidad en Colombia.
Sobre esta base política varias instituciones, sean
agencias estatales u organizaciones no gubernamentales, proponen estrategias,
instrumentos y acciones para la gobernabilidad. Dentro de ellos debemos
distinguir, por un lado, remedios técnicos que desean lograr un Estado
eficiente, transparente y participativo y, por otro lado, remedios socio
políticos que enfatizan sobre la estructuración de una sociedad civil,
vigilante y activa.
b) Un uso técnico del concepto de la gobernabilidad
por el gobierno colombiano
Para disponer de créditos internacionales, el
gobierno colombiano debe responder a algunos requisitos de „buena
gobernabilidad 5 “impuestos en particular por el
Banco Mundial o otras instituciones internacionales como la Unión Europea. Hay
que notar en este sentido que el gobierno aplicaría entonces la definición
internacional de la gobernabilidad tratando de proponer algunas reformas:
lograr más transparencia en los asuntos públicos, luchar contra la corrupción,
fortalecer la organización administrativa del Estado.
El programa presidencial de lucha contra la
corrupción apoyado por el PNUD-Colombia realiza un proceso de rendición de
cuentas para fomentar la transparencia administrativa de las instituciones. Los
“Pactos por la Transparencia” pretenden constituir uno de los instrumentos para
lograr esta meta. Esos acuerdos deben ser suscritos voluntariamente tanto por
una autoridad local (alcalde municipal, gobernador departamental o director de
una Corporación Autónoma regional) como por organizaciones representativas de
la ciudadanía. La autoridad que suscribe el Pacto por la Transparencia se
compromete a permitir el acompañamiento de la ciudadanía para verificar el
cumplimiento de los compromisos derivados del pacto y garantizar la difusión de
las actuaciones públicas. El grupo de ciudadanos (Comité de seguimiento) es
responsable de hacer seguimiento, evaluación y control social a los compromisos
adquiridos por la administración pública. Este mismo programa presidencial
organiza los Consejos Comunales, espacios de participación ciudadana que deben
informar a la comunidad sobre los recursos transferidos al departamento y a los
municipios implicados y evaluar la gestión y resultados de los gobernantes
locales.
Habría que estudiar de manera mucho más profunda
los impactos de esas medidas, sin embargo, podemos considerar que constituyen
remedios interesantes con respecto al funcionamiento de los mecanismos de
control ciudadano, obligando el Estado a respetar sus compromisos de la manera
más transparente posible. No obstante, esas medidas se restringen al ámbito
técnico de la gobernabilidad y parecen no considerar la intervención de esos
grupos ciudadanos en el momento de planificar las políticas públicas. Ahora
bien, habría que mirar de manera mucho más detallada como todas las
instituciones estatales interpretan y aplican la gobernabilidad.
c) Un uso político del concepto de gobernabilidad
por organizaciones de la sociedad civil colombiana
Existe en Colombia otra manera de concebir la
gobernabilidad evitando reducirla a remedios técnicos para el mejor
funcionamiento del Estado. En efecto, observamos que algunas organizaciones de
la sociedad civil colombiana incluyen en su visión de la gobernanza los
mecanismos de participación ciudadana y la consideran como una herramienta para
mejorar la articulación entre Estado y Sociedad.
Por ejemplo, poniendo más énfasis sobre la
estructuración de una sociedad civil responsable, vigilante, activa y
participativa, la organización social Foro por Colombia contribuye a la
inclusión de la sociedad civil con programas de capacitación promoviendo
valores y prácticas democráticas que garanticen la convivencia de los
ciudadanos colombianos. También los Programas de Desarrollo y Paz que
intervienen en varias regiones de Colombia fomentan la apropiación de una
institucionalidad pública y privada por parte de los ciudadanos, y fortalecen
el liderazgo político y social mediante la capacidad de organización, gestión y
articulación a nivel social y comunitario. La formación de los ciudadanos para
defender sus derechos, para organizarse y ejercer una participación activa y
constructiva es fundamental en el marco de la gobernabilidad y son múltiples
las iniciativas en este sentido en Colombia. Sin embargo, habría que observar
si los espacios de diálogos con las autoridades públicas permiten una real
expresión de los ciudadanos y si estos últimos tienen un real poder de
influencia sobre las decisiones públicas.
A la luz de la descripción anterior se observa una
diversidad de usos del concepto de gobernabilidad en Colombia. Algunos actores
abordan los aspectos técnicos del concepto de gobernabilidad, otros se dedican
al fortalecimiento de la participación de la sociedad civil en Colombia y con
esto a aspectos mucho menos tangibles y medibles. Finalmente el concepto de
gobernabilidad abarca una cantidad de presupuestos según el tipo de actor que
lo está usando. En efecto, el Estado colombiano sometido en un contexto
globalizado a las reglas dictadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario
internacional se concentra en el mejoramiento de sus capacidades técnicas de
gobierno y de su poder económico tal como lo imponen estas instituciones bajo
el concepto de gobernabilidad 6. El PNUD (Programa Nacional para el
Desarrollo Humano) usa el concepto de gobernabilidad con un enfoque técnico y
viene imponer por consecuente una visión internacional a un contexto específico
como Colombia. Las organizaciones sociales se centran sobre la participación
ciudadana y la articulación de intereses entre los actores de este territorio
para hablar de gobernabilidad, justificando con este concepto sus acciones
ciudadanas y participativas.
Ante esta diversidad de usos, de interpretación y
de contenido, nos podemos preguntar: ¿A quién creer? ¿Qué uso parece más
apropiado a la realidad de Colombia?
Debemos concluir que no hay una sola definición de
la gobernabilidad y que la pelea de sentido con respecto al concepto de
gobernabilidad se refleja en Colombia como en el nivel internacional. Primero,
cada actor involucrado la define efectivamente según sus objetivos y prácticas,
lo que significa que no existe todavía un acuerdo común alrededor de este
concepto ni en Colombia ni en el nivel internacional. Segundo, aunque, otra
vez, no haya un acuerdo o una visión común con respecto a la forma o
metodología, la gobernabilidad obliga a cuestionar un funcionamiento
institucional, político y social en un territorio.
Así, más allá de la trampa del lenguaje, la
gobernabilidad es un concepto y una herramienta útil para plantear no sólo los
aspectos técnicos de un gobierno pero también su articulación con una sociedad
en un territorio dado teniendo en cuenta las especificidades culturales de este
último.
Notas de pie
de página
1 Definición común propuesta por la
Academia Real Española
2 Por ejemplo, el numero especial
(Vol.25, No1, 2005) de la revista de Ciencias Políticas que presenta un estado
del Arte de las ciencias Políticas en América Latina, se menciona muy pocas
veces el termino de gobernanza pero si mucho más el termino gobernabilidad. La
gobernanza como tal no es un tema de análisis de los investigadores.
3 La Fundación Buen Gobierno es una
organización colombiana sin anímo de lucro cuya misión es apoyar la
transparencia de la gestión pública como condición necesaria en la lucha contra
la corrupción.
4 Se trata aquí de una presentación
muy general de la Constitución. Para un análisis más detallado, referirse a la
ficha de Teofilo Vasquez
5 Ver una definición del criterio de
“buena gobernabilidad” según las instituciones internacionales: Claire Launay,
La gobernanza: Estado, ciudadania y renovación de lo político, Revista
Controversia, marzo del 2006.
6 Claire Launay, La gobernanza:
Estado, ciudadania y renovación de lo político, Revista Controversia, marzo del
2006.
BIBLIOGRAPHIE
Calame, Pierre, 2003, la démocratie en miettes,
Paris, Editions Charles Léopold Mayer et Descartes et Compagnie
Página Web del PNUD: Gobernabilidad democrática,
Marco de acción del PNUD Colombia: www.pnud.org.co/gobernabilidad 
Documento Red nacional de Programas Regionales de
Desarrollo Integral y Paz, REDPRODEPAZ. Planteamiento Estratégico: www.redprodepaz.org/planteamiento-estrategico-redprodepaz.pdf
Fundación Buen Gobierno, 2002, “Instrumentos
teóricos y metodológicos para la construcción de un índice global de
gobernabilidad” , propuesta técnica. La Fundación Buen Gobierno es una
organización colombiana fundada por Juan Manuel Santos cuya misión es apoyar la
transparencia de la gestión pública como condición necesaria en la lucha contra
la corrupción.
Esp. Fabián Orozco Méndez
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