Normas
de buen gobierno y transparencia pública
Tutor: Fabián Orozco Méndez
ESAP-Cauca.
Las referencias al buen gobierno corporativo del sector privado son
ineludibles. Su aplicación al ámbito público implicaría considerar criterios de
calidad en la noción de gobierno, es decir, buen gobierno. De ahí que para
Rivera (2010) : “el alcance de dicho concepto afectaría tanto al proceso de
toma de decisiones como a la propia formulación e implementación de políticas
públicas y conlleva gestionar las cuestiones públicas de una forma
transparente, participativa e igualitaria, considerando en cualquier caso el
principio de rendición de cuentas”.
Como reconoce Rodríguez-Arana (2003) “el espacio local es el espacio
público y de la gestión por excelencia, es el mejor espacio para realmente
comprobar, para estudiar y para analizar el desarrollo de la ética pública”. La
preocupación por la codificación y la sensibilidad de los gobiernos por estas
materias, desde los años setenta, es creciente y permanente, y prácticamente
todos los gobiernos están haciendo esfuerzos por reunir expertos, por elaborar
dictámenes, conclusiones, reflexiones que lleven efectivamente a conclusiones
operativas. Entro todos los antecedentes este autor destaca: las reflexiones
del Consejo de Europa, que se nos han hecho llegar en el Manual de buenas
prácticas; el Informe Nolan; las Cartas de servicios; los informes de la OCDE
sobre infraestructura ética; la Carta ética de servicio público de Portugal;
varios documentos de la Comisión de Expertos de la ONU, el Libro Blanco del
Gobierno Blair sobre la Administración Pública.
Pero como destaca también Galofré (2003) “el sector público refleja un
poco la sociedad y la ética de la propia sociedad de donde aparece y donde está
inmersa” . Lo que ha disminuido, y este es el problema máximo, es la confianza
de los ciudadanos en la política. Por ello, la Administración tiene que estar
abierta por arriba a través de los controles neutrales necesarios y por abajo a
través de una continua participación ciudadana, información y transparencia.
Aspecto también importante es la necesidad de que los poderes locales, por su
proximidad a los ciudadanos, asumieran un rol de liderazgo —“leadership”— en
todas estas materias, que se convirtiesen en un ejemplo en la forma de actuar
que tuviese repercusiones. Es decir, se pide un liderazgo público para ganar la
confianza de los ciudadanos a través de buenas prácticas, evitar corrupción y, sobre
todo, dirigir el interés general.
Precisamente en España, el “Análisis de los compromisos derivados del
Pacto de Alcaldes” (FEMP, 2008) nos puede servir de muestra específica del rol
de liderazgo público a través de un compromiso oficial de todas las ciudades
adheridas de incluso sobrepasar los objetivos comunitarios de reducción de las
emisiones de CO2, mediante actuaciones de eficiencia energética y relacionadas
con las fuentes de energía renovables.
Pero el paradigma sectorial de la voluntad compartida a nivel local en
España es el “Código de Buen Gobierno Local 2009” de la Federación Española de
Municipios y Provincias (FEMP), que declara expresamente que: “los
Ayuntamientos que ratifiquen este Código informarán de su existencia y
contenido a la ciudadanía, lo mencionarán en los fundamentos de sus acuerdos y
actos locales y velarán por su cumplimiento”. Incluso el Código establece
también un futurible: “en el seno de la FEMP se creará un Observatorio de
evaluación encargado de valorar la aplicación del Código”.
A nivel de buenas prácticas municipales también se ha desarrollado una
“Carta de compromisos con la calidad de las administraciones públicas
españolas” (Propuesta de consenso, FEMP, Madrid, febrero de 2009). Con todo, un
estudio que ha realizado la Fundación IFQA en 2008 sobre las Cartas Ciudadanas
publicadas en los portales web de 20 capitales de provincia y grandes ciudades
españolas evidencia que siendo una buena práctica de compromiso marco o
sectorial de buen servicio y calidad, aún no pueden ser calificadas de
suficientemente transparentes y fiables en su información y desarrollo real:
por ejemplo, del total de las 117 cartas analizadas en esos 20 municipios, sólo
9 han sido evaluadas o certificador por un órgano externo.
En todo caso, junto a los Códigos de buen gobierno y de buenas prácticas
administrativas o las Cartas ciudadanas, y otro tipo de instrumentos más o
menos “voluntaristas” siguen aún apareciendo otro tipo de instrumentos de
naturaleza preceptiva que también tratan de fomentar la calidad, el buen
gobierno y la transparencia de los Gobiernos y Administraciones Públicas:
•La Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen
gobierno de las Illes Balears (BOIB 9-4-2011).
•El proyecto de ley foral en tramitación en el Parlamento navarro sobre
transparencia (20-3-2012) y que ha tenido su precedente más directo en la ORDEN
FORAL 46/2004, de 15 de julio, sobre el Código Orientativo de Buenas Prácticas
Administrativas de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus
organismos públicos.
•El Consejo de Ministros de 23-3-2012 ha recibido un informe de la
vicepresidenta, ministra de la Presidencia y portavoz del Gobierno sobre los
Anteproyectos de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen
Gobierno, y de su Ley Orgánica complementaria de naturaleza penal.
En el caso del anteproyecto de ley del Gobierno de España se regulan
tres grandes bloques: la publicidad activa y el derecho de acceso a la
información pública, bloques que se engloban dentro de la Transparencia, y, por
otro lado, el Buen Gobierno.
Las disposiciones de la Ley relativas a la Transparencia (publicidad
activa y derecho de acceso a la información pública) se aplican a todas las
Administraciones Públicas Administración General del Estado, de las Comunidades
Autónomas, Entidades Locales y sus Administraciones Institucionales-; a
empresas públicas y fundaciones del sector público; al Congreso de los
Diputados; al Senado; al Tribunal Constitucional; al Consejo General del Poder
Judicial; al Consejo de Estado; al Defensor del Pueblo; al Tribunal de Cuentas;
al Consejo Económico y Social y a las instituciones autonómicas análogas, en
relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.
Una de las grandes novedades de la Ley es el establecimiento de una
serie de obligaciones de publicidad activa. Ello supone que los sujetos
obligados habrán de poner a disposición de la ciudadanía, de forma activa y sin
solicitud previa alguna, información cuyo conocimiento se considera de interés.
De este modo, habrá de hacerse pública, a través de las páginas web
respectivas, información institucional, de organización, de planificación, de
relevancia jurídica y de relevancia económica, presupuestaria y estadística;
por ejemplo, información relativa a contratos -con indicación del objeto,
importe de licitación y de adjudicación, procedimiento, adjudicatario y
posibles prórrogas y modificaciones-- subvenciones, convenios, retribuciones de
los altos cargos…
Un gran avance para el cumplimiento de estas obligaciones de publicidad
activa es la creación de un Portal de la Transparencia que, en el ámbito de la
Administración General del Estado, centralizará toda la información que debe
hacerse pública y, en los términos en los que se establezca reglamentariamente,
la información que se solicite con más frecuencia. Se prevé, además, en este
punto que la Administración General del Estado, las Administraciones de las
Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración local
puedan adoptar medidas de colaboración para el cumplimiento de sus obligaciones
de publicidad activa.
Otra de las grandes novedades de la Ley es la ampliación de los ámbitos
subjetivo y objetivo del derecho de acceso a la información que obre en manos
de las instituciones públicas. Hasta ahora, este derecho, reconocido en el
artículo 105 b) de la Constitución española, se encontraba desarrollado, con
carácter general, en la Ley de Procedimiento Administrativo y, con carácter
especial, en algunas normas como la Ley por la que se regulan los derechos de
acceso a la información en materia de medio ambiente y la Ley de reutilización
de la información del sector público.
Se considera información pública la que obre en poder de cualquiera de
los sujetos obligados y que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de
sus funciones públicas, siempre y cuando no afecte a la seguridad nacional, la
defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública o la prevención,
investigación y sanción de las infracciones penales, administrativas o
disciplinarias. Se establecen una serie de límites en función de otros derechos
e intereses cuya protección resulta legítima y se establece el equilibrio
necesario entre la protección de datos y el derecho de acceso a la información
pública.
El Anteproyecto de ley reúne también en un mismo Título toda una serie
de principios éticos y de actuación que deben presidir la labor de los miembros
del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, de
las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales. Estos principios éticos y
de actuación se convierten ahora en normas legales.
En cuanto a los principios éticos que englobará la nueva norma son los
siguientes:
-Transparencia, eficacia y satisfacción del interés general. -Buena fe y
dedicación al servicio público. -Imparcialidad e independencia. -Equidad y no
discriminación. -Diligencia y fomento de la calidad. -Conducta digna y
corrección en el trato. -Responsabilidad.
Por su parte, los principios de actuación de la Ley de transparencia
son:
-Plena dedicación y no incursión en incompatibilidades. -Deber de
reserva. -Denuncia de irregularidades. -Ejercicio de los poderes con respeto a
su finalidad. -Rechazo de ventajas personales. -Transparencia y accesibilidad
en el desempeño. -Gestión adecuada de los recursos públicos.
Se prevén, además, una serie de infracciones derivadas del
incumplimiento de la normativa en materia de conflicto de intereses, de las
obligaciones en materia de gestión de fondos públicos y del régimen
disciplinario que, se entiende, debe ser aplicable a los altos cargos. En esta
materia de infracciones se puede destacar el nuevo capítulo de Infracciones en
materia de gestión económica-presupuestaria. La comisión de estas infracciones
dará lugar a la imposición de sanciones como la destitución en los cargos
públicos, la no percepción de pensiones indemnizatorias, la obligación de
restituir las cantidades indebidamente percibidas y la obligación de indemnizar
a la Hacienda Pública estatal en los términos previstos en la Ley General
Presupuestaria.
La instrucción de los correspondientes procedimientos sancionadores
corresponderá a Buen Gobierno y Conflicto de Intereses regulada en la Ley de
regulación de los conflictos de intereses de miembros del Gobierno y Altos
Cargos de la Administración General del Estado, de 10 de abril de 2006. Una vez
más, por razones de austeridad se atribuyen estas nuevas funciones a un órgano
preexistente, cuya denominación se modifica. Por su parte, en una Ley Orgánica
complementaria de esta Ley, que modificará el Código Penal, se tipificarán
infracciones para castigar las conductas más graves que sean merecedoras de
sanciones penales.
Ha de destacarse también que en la Ley se prevé que todas las
Administraciones Públicas habrán de acometer una revisión, simplificación y, en
su caso, una consolidación normativa de sus ordenamientos jurídicos. Para ello
habrán de efectuar los correspondientes estudios, derogar las normas que hayan
quedado obsoletas y determinar, en su caso, la necesidad de introducir
modificaciones, novedades o proponer la elaboración de un texto refundido, de
conformidad con las previsiones constitucionales y legales sobre competencia y
procedimiento a seguir, según el rango de las normas que queden afectadas.
Además, se amplían las obligaciones en materia de publicidad de los
bienes y derechos los miembros del Gobierno a todos los Altos Cargos de la
Administración General del Estado. También se contempla que las leyes de
Presupuestos Generales del Estado establecerán cada año el baremo al que habrán
de ajustarse las retribuciones de los miembros de los órganos de gobierno de
las Entidades Locales atendiendo al tipo de entidad local de que se trate, así
como a criterios objetivos de población, circunstancias socio-económicas del
entorno y otras de carácter administrativo.
La transparencia y el buen gobierno aplicados al sector público son un
primer y gran paso para seguir avanzando en términos de estabilidad democrática
y sostenibilidad. En todo caso, los principios y normas de transparencia y buen
gobierno en el sector público estatal, autonómico y local son un condición
necesaria pero no suficiente para una efectiva aplicación de la responsabilidad
social corporativa, que exige algo más allá del cumplimiento de unas reglas con
un mayor o menor refuerzo sancionador. La responsabilidad social corporativa
exige una proyección interna, pero también externa que comprometa a gobernantes
y administradores públicos a rendir cuentas sobre sus medidas y actuaciones
concretas para propiciar y fomentar junto a los ciudadanos y otros grupos de
interés un desarrollo sostenible, tanto a nivel económico, como social y
ambiental.
